永乐七年北巡，八年、十二年、二十年、二十一年、二十二年五次亲征漠北，加上营建北京，永乐十五年以后，朱棣大部分时间都是在北方度过的，对江南的直接管理十分有限。

南京以太子朱高炽留守，因其陷于与汉王朱高煦的“储贰之争”，自身难保，为免遭猜忌，也不敢有所搌布。

尽管江南地区除原有布按府县、巡按御史监管外，还设有治水督农大臣，但其职权实在有限，供职之人也能力平平，不足以肩负起管控江南财赋的大任。

管理失当加上原有江南官田重赋在北运漕粮后更趋严重，江南田赋逋欠问题日益凸显，并进而影响到仁宣以后的江南政策。

永乐二十二年七月，戎马一生的永乐大帝于第五次北征蒙古途中病逝。

是年八月，朱高炽于北京登基继位。

十二月，监察御史胡启先上疏，对当时以勋戚、太监、文臣联合守备南京的做法提出质疑，其言：“南京龙蟠虎踞之势，长江天堑之险，国家根本所在，若使臣下镇之，是授以控御之柄，伏乞命皇太子留守，以系人心，以固邦本。”（《明仁宗实录》卷6）

在永乐朝的二十年余间，长期留守南京的朱高炽，对江南情况有一定的了解，他深知帝都迁于北方后，难以对江南财赋区采取有效地直接管理。

而清理日益严重的江南逋赋更是刻不容缓，故即位数月后，仁宗就将还都南京提上日程：“（洪熙元年二月）戊戌，将还都南京，诏北京诸司悉称行在，复北京行部及行后军都督府。”（《明史》卷8）

四月，以南京屡地震，派太子朱瞻基居守，算是前期准备。

而在此之前，仁宗想到了父亲的老办法——遣官巡视。

所谓遣官巡视，俗称“钦差”，即派臣子代表皇帝巡行地方，以完成某项特殊使命。此种做法，自古有之。就明代来说，洪武、建文、永乐诸朝均有先例。

比如，永乐朝就曾多次派朝臣赴各地“巡视”，其中规模较大的主要有两次，其一是永乐元年派遣监察御史袁纲、给事中朱亮等分诣直隶府州及浙江等布政司，抚按军民。

其二是永乐十九年派吏部尚书蹇义等二十六人巡行天下，安抚军民。

两次巡视都有其深刻的政治背景，前者伴随于“靖难”登基之后，后者则发生于迁都北京，特别是三殿火灾之后，都是为防止政局不稳，确有“安抚民心”之意。

洪熙元年正月，在即位五个月后，仁宗于北京颁布敕令，以南方诸郡“民众远，情难上通”为由，特遣广西右布政使周干、广东按察使胡概、四川右参政叶春巡视应天、镇江、常州、苏州、松江、湖州、杭州、嘉兴八府，“其军民安否何似，何弊当去，何利当建，审求其故，具以实闻”（《明仁宗实录》卷6）

表面看来，周、胡、叶三人均为外省布、按正佐，与永乐年间尽遣部院科道等“朝臣”的做法有所不同，但实际上，三人还有另外一个身份——仁宗“旧臣”。

其中周干在永乐初年担任山东道监察御史期间曾巡按北京，“宽厚有大体，见知皇太子”，永乐七年，朱高炽特擢周干为东宫官——左春坊左中允，留之左右。

胡概亦有类似经历。胡概，江西丰城人，本姓熊，幼孤，随母改嫁，遂冒胡姓。后宣德四年曾奏请复熊姓。“仁宗监国时，尝命概以御史署刑部，知其贤，故有是命。”

叶春，浙江海盐人，吏员出身，也曾在永乐二十二年五月时得到太子朱高炽提拔，由两淮盐运使升任福建布政司右参政。

因此，这次巡行江南者，均是仁宗心腹，肩负重要使命，迈出了整顿江南财赋的重要一步。

此次巡行江南历时近八个月，三人于洪熙元年润七月还朝复命时，仁宗已于三个月前驾崩，于是周干等人向新君——宣宗朱瞻基详细汇报了这次江南之行的考察结果：

“臣窃见苏州等处人民多有逃亡者，询之耆老，皆云由官府弊政困民，及粮长、弓兵害民所致。

如吴江、昆山民田，亩旧税五升，小民佃种富室田，亩出私租一石，后因没入官，依私租减二斗，是十分而取其八也。拨赐公侯驸马等顷田，每亩旧输租一石，后因事故还官，又如私租例尽取之，且十分而取其八，民犹不堪，况尽取之乎？尽取则无以给私家，而必至冻馁，欲不逃亡不可得矣。

又如杭之仁和、海宁、苏之昆山，自永乐十二年以来，海水沦陷官民田一千九百三十余顷，逮今十有余年，犹征其租，田没于海，租从何出？常又无锡等县，洪武中没入公侯田庄，其农具、车牛给付耕佃人用，纳税经今年久，牛皆死，农具及车皆腐朽已尽，而有司犹责税如故，此民之所以逃也。

粮长之设，专以催征税粮，近者常、镇、苏、松、湖、杭等府无籍之徒，营充粮长，专掊克小民，以肥私己。征收之时，于各里内置立仓囤，私造大样斗斛而倍量之，又立样米、抬斛米之名以巧取之，约收民五倍，却以平斗正数付与小民，运赴京仓输纳，缘途费用，所存无几，及其不完，着令赔纳，至有亡身破产者。

连年逋负，倘遇恩免，利归粮长，小民全不沾恩，积习成风，以为得计。巡检之设，从以弓兵，本用盘诘奸细，缉捕盗贼。常、镇、苏、松、嘉、湖、杭等府巡检司弓兵，不由府县佥充，多是有力大户令义男家人营谋充当，专一在乡设计害民，占据田产，骗要子女，稍有不从，辄加以拒捕、私盐之名，各执兵仗，围绕其家擒获，以多浆快舡装送司监收，挟制官吏，莫敢谁何，必厌其意乃已，不然，即声言起解赴京中，途绝其饮食，或戕害致死，小民畏之甚于豺虎，此粮长、弓兵所以害民而致逃亡之事也。

臣等覆勘，信如所言。若欲斯民各得其所，必命有司将没官之田及公侯还官田，租俱照彼处官田起科，亩税六斗。海水沦陷田地与农具车牛无存者，悉除其税。

如此则田地无抛荒之患，官府无暴横之征，而细民得以安生矣。乞禁约粮长，不许置立仓囤，私造大样斗斛，止是催征，毋得包收揽纳。巡检司弓兵从府县佥充，将佥过姓名榜示，以革其弊。民人出入，不许带伴当五人以上，乘四橹多桨船只，如此则粮无侵渔之弊，豪强无暴虐之毒，而细民安业矣。

此事虽小，而为害实大，不特此也，豪强兼并，游惰无赖之徒为民害者尤重，众究其所以，亦由府县多不得人，乞敕所司，慎选贤才，授守令之任，抚字存恤，仍命在廷大臣一员往来巡抚，务去凶顽，扶植良善，而后治效可兴也。”

总体看来，周干等人认为，当时江南地区存在的主要社会问题是当地纳税人口的大量逃亡，而这一结果根源于“官府弊政困民，及粮长、弓兵害民”。

所谓“官府弊政”主要指洪武年间遗留下来的官田重赋问题，具体表现为四个方面：

其一是没官田重赋之弊；

其二是还官田重赋之弊；

其三是被海水侵蚀沦陷的官民田地并未豁除，仍然课税如故；

其四是发给承租官田农户的牛、农具、车等生产资料随着时间推移而折损消耗之后，并无及时补充，导致农户生产效率大减，却依旧科以重税。

以上官田重赋导致小民难以负担，纷纷逃亡。

如果说前两项是制度问题，后两项则主要是管理问题。

以上主要是官方责任。此外还有粮长、巡检司弓兵所代表的“半官方”势力的以权谋私，虐民害民问题。

针对以上社会问题，周干提出的解决之道是减赋和加强对粮长、弓兵的管理。

但归根结底，“府县多不得人”的问题不解决，任何政策也无法顺利推行。

因此，周干提出，一方面“慎选贤才，授守令之任，抚字存恤”，另一方面，“命在廷大臣一员往来巡抚，务去凶顽，扶植良善”。也就是说，在江南设置一位统领全局的在廷大臣——“巡抚”来具体落实政策措施。

至于永乐年间任职至今的那位“老疾不任事”的治农左通政岳福，“宜别委任”，如此，则“耕种以时，民免饥馁，而流亡可归”了。（《明宣宗实录》卷6）

周干等人的汇报引起宣宗的高度重视，即刻命行在吏部尚书蹇义与户部、兵部同议行之。

而宣宗君臣的商议结果是将调整赋役制度暂时搁置，先解决“有司不得人”和“土豪肆虐”的问题。

八月，宣宗升胡概为大理寺卿，同叶春（仍挂参政职衔）巡抚直隶及浙江诸郡，召浙江治农事通政岳福还朝。

临行前，宣宗在给胡、叶的敕谕中明确了二人此行的目的和职权范围：一是“兴利除弊”——“凡官吏粮里及公差官员，有贪刻虐害军民，及土豪恃强侵欺小民者，悉皆奏来，应合擒问者即擒问，不伏者量调所在卫所官军擒解，务除凶恶，以安良民”；二是提督农务水利（“其各处农务、水利悉从提督。”）

由此可知，胡概这个“巡抚”实质上就是在原有“江南治水督农官”基础上，又增加了司法监察甚至调动地方武装弹压不法分子的权力。

值得注意的是，上次巡行江南的核心人物周干并未继续参与江务，而是直接复任广西布政使原职。具体原因不明。

洪熙元年八月的胡概、叶春再巡江南，在《明史》作者看来，此乃明代“设巡抚之始”。

不过，此次“巡抚”仍为“群抚”，即以工作组的形式出巡地方。特别是叶春，他与河南人王彰是整个明代仅有的两位“得抚乡土”的大臣。（《明史》称其“先后凡三莅浙西，治事于乡，人无议其私者。”；《实录》亦称其“虽行事于其乡，能持公道。”）加之其长期基层工作经历，在江南期间，同胡概产生良好的互补效应。

除了胡、叶二人始终搭伴巡抚外，宣德元年，曾差行在户部主事马徤等会同大理寺卿胡概巡视江南农事；三年，又派锦衣卫指挥任启、御史赖瑛、太监刘宁参与巡视江南。

这种文、武、内三方联合行动的做法，同永乐元年那次遣官出巡的形式如出一辙，宣德年间也曾施行于其他省区的巡视工作。

洪熙元年八月的胡概巡抚江南八府，可算作明统治者探索江南财赋管理模式的进一步尝试。

同之前的“巡视”相比，不同之处在于，胡、叶二人在任期间，对于解决江南逋赋以及调整江南赋税征解体系进行了直接或间接的尝试，大体有如下数端：

其一，打击江南富户豪民。

胡概、叶春这次“巡抚”江南的主要任务即为镇压和抓捕为害江南的贪官污吏、盗贼、土豪劣绅。从宣德元年正月至四年九月间，胡概先后数次将松江、应天、常州、嘉兴等府的土豪及亡赖虐民者执械送京师，每次由几十到几百人不等，大都予以处决，家产抄没。

这些行动给江南富户豪民造成毁灭性打击，也给明中后期江南士人留下难以磨灭的记忆。

生活在明宣宗至孝宗年间的长洲人王锜，对“胡概巡抚”记忆犹新：“大理卿熊概巡抚，肆作威福。大家巨族少被诬构，随至抄没，冤号之声，不绝于天。”

“长洲顾蒙、张玉被人诬于巡抚熊概，概不能审，即往籍其家，各有农具一屋，而冤号之声人不可闻。太监刘宁曰：‘阴隲，不在我也。’蒙与玉皆入极典，子孙尽戍远方。”

“江阴新塘陆氏家甚富豪，物在三十里外不用守者，有识者见之，曰：‘陆氏祸将至矣。’其宾赵济川尝作诗讽之，陆不能省。未几，熊概籍其家，见赵诗，曰：‘汝早依此言，何有今日？’尽没入其财产，陆氏全家赴京，无一人免者。”（《寓圃杂记》卷2）

江南富户豪民之惨状，可见一斑。胡概严酷的行事方式从一个角度说是严格执法，另一个角度则叫“肆作威福”，因此常为人所诟病。

宣德二年夏四月，行在都察院劾奏大理寺卿胡概、右参政叶春奉敕巡抚畿内及浙江诸郡，“所至作威福，发兵护送，且纵兵扰民”。（《明宣宗实录》卷27）

宣宗不为所动，还降旨安慰胡概、叶春。

此外，明人王锜曾记载了几则关于熊概、叶春巡抚事迹的典故，其一曰：“嘉兴叶某（叶春）尝为府掾，后仕至通政参议。宣德中，与大理寺少卿熊概巡抚东南。

一日，同至嘉兴公馆，概痛笞郡吏，犹辱骂不已。叶从容谓郡吏曰：‘诸兄当勉，某在此吃了多少打骂，今日至是。’概大赧。盖忘叶之为吏也。”此借叶春典故暗讽胡概强横放肆的个性。

再如：“宣德中，吉水罗公汝敬……过吴中，适大理卿熊概巡抚，肆作威福。大家巨族少被诬构，随至抄没，冤号之声，上闻于天。公见而不忍，且与概有乡里之好，出以阴隲为谕，概岸然不省，为之益甚。

公至京谒见，陈使事毕，具以概事奏上，其言甚切。上览之恻然曰：‘事有甚于此者！’即日召概回，以周文襄往代。自此东南荐安矣”。此条借罗汝敬典故暗讽熊概“肆作威福”，镇压江南巨族。并点出正是罗侍郎的弹劾，使宣宗招回熊概，以周忱代之，也宣布对江南的强压政策转变为调整改革。

由上文可知，罗汝敬确曾于宣德四年受命赴江南催督漕运，期间同巡抚胡概难免发生交集，则弹劾一事似并非捕风捉影。

此外，江南甚至还流传熊概晚年被之前冤杀的富户鬼魂缠绕致死的传说。可见，胡概给江南人留下何其痛苦的记忆。

胡概所镇压之人，虽大多如溧阳县民史英父子、常州豪民王昶、海盐人平康那种“杀人取财，夺人妻女”，“恃富暴横，驱杀其乡人”，贿赂官府甚至聚众为盗之徒，也包括“侵盗税粮，因公科敛，以一取十，老吏猾胥，逞奸肆毒”等“经济罪犯”，而他们正是造成地方赋税逋欠的罪魁祸首之一。

从某种程度上来说，宣德年间胡概等人抓捕江南土豪，与洪武年间朱元璋打击江南豪右的本质目的如出一辙，即方志远先生所称之“杀富济国”。

从这个角度来看，胡概的“暴力执法”，恰恰给随后的周忱进一步清理江南逋赋扫清了不少障碍。

《明史》曾载：“先是，大理卿胡概巡抚，用法严。

忱一切治以简易，告讦者辄不省。

或面讦忱：‘公不及胡公。’

忱笑曰：‘胡卿敕旨，在祛除民害。朝廷命我，但云安抚军民。委寄正不同耳。’”

盖言此意。

其二，建立“新型“江南税粮征解体系的构想与尝试。

宣德二年，胡概奏请恢复了永乐年间曾在江南府县设置过的江南治农官，并赋予其催粮之责。

三年五月，他又提出设置司道级管粮官，统领府县治农官，全面负责江南税粮的催征解运，他说：“浙江嘉湖杭三府人民蕃多，税粮浩大，府县有治农官理办税粮，宜增布政司官一员以总之，庶农务以时，粮税不欠。”

不过，宣宗认为：“税粮自是常赋，国初以来，征敛输送，已有定制，朕方裁抑冗滥，岂得复设？古语：‘省事不如省官’。所奏不允。”否决了胡概的设想。

而通过后文分析可知，明代中后期的江南乃至全国的地方税粮征解体系演变发展，一定程度上正是沿着胡概的构想逐步实现并不断完善的。

其三，推动江南逋赋折征制。

逋赋折征，早在洪武、永乐年间即有施行。

宣德四年九月，胡概奏请将江南贫民逋欠的永乐二十年至洪熙元年税粮、马草，折收丝绵等物。此议得到宣宗批准，令户部制定了具体折收办法：“绢一匹准粮一石二斗，绵布一匹准一石，苎布一匹准七斗，丝一斤准一石，钞五十贯准一石，绵花绒一斤准二斗，钞五贯准草一束。”

从某种意义来说，胡概的逋赋折征给后来周忱、赵新等人以金花、官布减轻江南等地重赋和逋赋的尝试奠定了基础。

其四，奏请江南分县。

宣德以前，明代浙江嘉兴府只设有嘉兴、崇德、海盐三县。

胡概巡抚期间认为：“三县为里一千九百三十有九，民二十九万六千三百户，税粮八十五万余石，课程军需等项视他府加数倍，政繁事冗，宜增设县治，建官分理”。

宣宗对此表示赞同，在派员考察后，于宣德五年三月，增置嘉兴府秀水、嘉善、桐乡、平湖四县。

具体办法是：以嘉兴附郭置秀水县，魏塘镇置嘉善县，崇德境内凤鸣乡置桐乡县，海盐境内当湖镇置平湖县。

嘉兴分县有利于加强对辖区内人口、土地、贡赋的管理。

不过这次分县由于处理不当，留下了“疆界错壤”的弊病，造成之后明清两代持续不断的“争田”问题，也为明代中后期嘉兴府“扒平田则”改革的施行埋下伏笔。

宣德五年三月，升大理寺卿熊概为南京都察院右都御史，四川布政司右参政叶春为行在刑部右侍郎。（《明宣宗实录》卷27、43、58、64）

这也宣告了其江南使命的结束，二人随即还朝。

同年四月，明廷立刻以南京署理刑部侍郎成均接任督浙西农务兼“巡抚”工作，这说明，治水督农大臣并未随着胡概的到来而裁撤，换言之，胡概巡抚可视为永乐初年以来在江南设置治水督农专官办法的延续。

胡概以大理寺卿的职衔身份，常驻江南近五年之久，打击豪强富户，给明代江南人留下刻骨铭心的“记忆”。

除此之外，与以往督农治水大臣不同的是，胡概这个“巡抚”开始将触角伸向对江南赋税征解体系改革的范畴之内。在其奏请之下，实现了江南齿繁赋重的嘉兴府分县增置；推进了江南贡赋改折。

更为重要的是，胡概为整顿原有税粮征解体系的弊端，特意设计了一套完整的计划，为之后周忱等人“总督税粮”，全面整顿江南财赋征解体系的实现奠定了基础。

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